'평화적 두 국가', 통일부 장관과 안보실장과 대통령의 말이 달랐다

세 사람의 말을 나란히 놓으면 이렇다. 정동영 통일부 장관은 2025년 9월 이렇게 말했다. "'사실상의 평화적 두 국가론'으로 전환하는 것이 우리 대북 정책의 핵심"이라고 했다. 서울신문이 보도한 발언이다. 위성락 국가안보실장은 며칠 뒤 선을 그었다. 경향신문에 따르면 정부는 두 국가를 지지하거나 인정하는 입장에 서 있지 않다고 했다. 이재명 대통령은 올해 8월 5일 통일부 업무보고에서 우려를 나타냈다. 뉴스핌에 따르면 '2국가론'을 내세우는 움직임에 대해 "논쟁의 여지는 있는 일"이라고 했다.

이 논쟁은 북한의 선언 뒤에 나왔다. 김정은 국무위원장은 2023년 12월 남북관계를 "적대적인 두 국가관계"로 규정했다. 남과 북이 동족이 아니라 적대하는 두 나라라는 뜻이다. 오마이뉴스에 따르면 올해 5월 공개된 북한 헌법은 영토가 남쪽으로 대한민국과 접한다고 적었다.

같은 기간 정책에서 있었던 일은 둘이다. 정부는 2025년 6월 북쪽을 향해 틀던 확성기 방송을 멈췄다. 2018년 남북이 맺은 9·19 군사합의를 되살리는 일은 올해 9월에도 검토 단계였다. 북한은 한국과 마주앉을 일도, 논의할 문제도 없다고 했다.

장관과 안보실장은 북한을 '국가'로 부를지에서 갈렸다

정 장관이 말한 것은 통일을 지향한다는 단서를 붙인 두 국가다. 그는 국회에서 그 뜻을 설명했다. YTN에 따르면 남과 북은 각각 주권국가지만 외국은 아니라는 것이다.

위 실장이 든 것은 1991년의 틀이다. 경향신문에 따르면 그는 남북관계가 통일 때까지의 잠정적 특수관계라고 했다. 이 말은 1991년 남북이 서명한 남북기본합의서에서 왔다. 합의서 서문은 남북관계를 나라와 나라 사이의 관계가 아니라고 정의한다.

두 사람의 말에는 같은 대목이 있다. 둘 다 통일을 지향한다고 말한다. 둘 다 상대를 외국으로 보지 않는다. 갈리는 곳은 북한을 '국가'로 부르느냐다. 정 장관은 남과 북을 각각 주권국가라고 했다. 위 실장은 정부가 두 국가를 인정하지 않는다고 했다.

올해 5월 18일 발간된 『2026 통일백서』에는 '사실상 두 국가'라는 말이 들어갔다. 뉴데일리에 따르면 백서는 남북이 사실상 두 국가로 존재하는 현실을 고려한다고 했다. 통일을 지향하면서 평화적으로 공존하는 관계를 만들겠다고 적었다.

국민의힘은 두 국가론 자체를 "위헌적 발상"이라고 비판한다. 중앙일보에 따르면 헌법의 영토 조항과 평화통일 조항을 근거로 든다.

대통령은 북한 체제를 존중하겠다고 했고 '2국가론'에는 우려를 나타냈다

이재명 대통령은 2025년 광복절 경축사에서 세 가지를 약속했다. 북한 체제를 존중하고, 흡수통일을 추구하지 않고, 적대행위를 하지 않겠다는 것이다. 9·19 군사합의를 선제적·단계적으로 복원하겠다고도 했다.

올해 8월 5일 통일부 업무보고에서는 우려를 나타냈다. 뉴스핌에 따르면 대통령이 가리킨 것은 두 가지 움직임이다. 북한을 '조선'으로 부르는 것과 '2국가론'을 내세우는 것이다. 대통령은 이를 두고 "논쟁의 여지는 있는 일"이라고 했다. 선의로 한 일이 반국가 행위처럼 공격받을 수 있다는 이유였다. 뉴스핌은 이 발언을 통일부 정책에 제동을 건 것으로 해석했다.

대통령은 9월 22일 유엔총회에서는 '평화공존'을 내걸었다. 기조연설에서 단계적 구상을 내놨다. 핵·미사일 고도화를 멈추게 한 뒤 축소를 거쳐 "핵 없는 한반도"로 가자는 구상이다.

남북은 서로 방송을 멈췄고 9·19 군사합의 복원은 일곱 달이 지나도 검토 단계였다

이름을 두고 말이 오간 기간에 정책에서 있었던 일은 다음과 같다.

정부는 2025년 6월 11일 대북 확성기 방송을 멈췄다고 경향신문이 보도했다. 북한의 대남 소음 방송도 다음 날 멈췄다고 같은 신문이 전했다.

대통령이 광복절에 약속한 것이 9·19 군사합의 복원이다. 9·19 군사합의는 2018년 9월 평양에서 남북이 서명한 합의다. 국방부 보도자료에 따르면 이 합의로 비무장지대 안의 감시초소 일부를 양쪽이 함께 철수했다. 비무장지대는 남북의 경계선 양쪽에 군대를 두지 않기로 한 지대다.

정 장관은 올해 2월 이 합의의 복원을 검토·추진하겠다고 밝혔다. 머니투데이에 따르면 비행금지구역 설정을 포함한 선제적 복원이다. 그 뒤 일곱 달이 지난 9월에도 복원은 검토 단계였다. 당시 후보자였던 강신철 국방부 장관은 9월 16일 인사청문회에서 이 문제에 답했다. 뉴스핌에 따르면 "여러 가지 안보환경을 고려해 가면서 잘 검토해 나가겠다"고 했다.

북한은 한국과 논의할 문제가 없다고 거듭 밝혔다

북한은 한국과 논의할 문제가 없다는 입장을 거듭 밝혔다. 김여정 당시 노동당 부부장은 2025년 7월 담화에서 "한국과 마주앉을 일도, 논의할 문제도 없다"고 했다. 담화를 전한 보도에 나온다. 남북이 방송을 멈춘 다음 달의 일이다.

올해 2월 9차 당대회에서도 같은 말이 나왔다. 북한은 한국과는 논의할 것이 전혀 없다고 못 박았다고 경향신문 영문판이 전했다. 9월 유엔총회에서 대통령이 연설할 때 북한 대표단은 자리를 비운 것으로 알려졌다. 서울신문이 보도한 내용이다.

10월 9일에는 김여정 노동당 총무부장이 서면 입장을 냈다. 연합뉴스와 머니투데이에 따르면 "국가수반의 위임"에 따라 한국을 외면하고 무시하겠다고 밝혔다.

두 쪽이 말하는 '두 국가'는 전제가 다르다. 정부가 말하는 '평화적 두 국가'는 통일 지향을 전제로 한다. 반면 북한의 '두 국가'는 동족 관계의 단절을 전제로 한다.

NEXT의 시각

NEXT는 정책이 이름 논쟁만큼 나아가지 못했다고 본다.

대화가 열리지 않은 것은 북한이 거부했기 때문이다. NEXT는 서울이 '통일 지향'이라는 말을 붙이든 떼든 평양의 계산은 크게 바뀌지 않을 것으로 본다. 북한은 정부가 '평화적 두 국가'를 말하기 전에도, 말한 뒤에도 논의할 문제가 없다고 했다.

9·19 군사합의 복원은 성격이 다르다. 대통령과 통일부 장관이 '선제적' 복원을 말했다. 북한의 답을 기다리지 않고 먼저 하겠다는 뜻이다. 그 일이 추진을 밝힌 지 일곱 달이 지난 9월에도 검토 단계였다.

NEXT는 정부가 답할 것이 둘이라고 본다. 하나는 남북관계를 무엇이라고 부르는지에 대한 정부의 말이다. 장관의 말과 안보실장의 말, 대통령의 말이 다른 채로 통일백서에는 '사실상 두 국가'가 적혀 있다. 다른 하나는 선제적으로 하겠다고 밝힌 9·19 군사합의 복원을 어디까지, 언제 할지다.

이 글은 9월 26일 실은 「통일탑을 헌 지 2년 8개월, 휴전선에 지뢰가 터졌다」를 주제별로 셋으로 나눈 것이다. 10월 10일까지의 경과를 반영했다.