농어촌상생협력기금 7000억 원, 법 조문에는 아직 정부 출연이 없다

이재명 대통령은 6일 국무회의에서 농어촌상생협력기금에 재정을 넣겠다고 밝혔다. 정책브리핑 정책뉴스에 따르면 대통령은 내년 예산에 2000억 원을, 그 뒤에 5000억 원을 재정에서 넣겠다고 말했다. 1조 원 이상을 적립하겠다는 목표도 함께 내놨다.

이틀 뒤 청와대는 CPTPP 가입 신청을 미뤘다. 강유정 수석대변인 서면 브리핑은 대통령이 연내에 신청하지 않도록 지시했다고 밝혔다. 브리핑은 기금 1조 원 가운데 "부족한 7천억 원은 정부 재정으로 확보할 예정"이라고 적었다.

그런데 이 기금의 근거 조문은 정부의 출연을 재원에 넣지 않았다. 자유무역협정(FTA)농어업법 제18조의2 제3항은 기금을 "정부 외의 자가 출연하는" 재산으로 조성한다고 적는다. 이 조문은 10월 10일 현재 그대로다.

농어촌상생협력기금은 자유무역협정 이행으로 피해를 입거나 입을 우려가 있는 농어업·농어촌을 지원하려고 만든 기금이다. 2017년 1월 17일 시행된 개정법에 설치 근거가 생겼다. 대·중소기업·농어업협력재단이 별도 회계로 관리한다. 조성 목표는 매년 1000억 원이다.

CPTPP는 포괄적·점진적 환태평양경제동반자협정의 영문 약칭이다. 정부는 8월 27일 대외경제장관회의에서 이 협정의 시장개방 수준이 높다고 설명했다. 뉴스핌 보도에 따르면 송미령 농림축산식품부 장관은 7일 국정감사에서 가입에 회원국들의 동의가 필요하다고 답했다.

청와대는 한 브리핑에서 CPTPP 신청 보류와 7000억 원 재정 확보를 밝혔다

정부는 8월 27일 CPTPP 가입에 관한 여론 수렴과 사회적 논의에 착수하기로 했다. 구윤철 부총리가 주재한 제273차 대외경제장관회의에서 나온 결정이다. 정부는 가입을 추진하는 경우 보완대책을 먼저 마련하겠다고 밝혔다.

9월 29일에는 영향 분석 잠정치가 정책브리핑에 실렸다. 협정 발효 10년 뒤 실질 국내총생산이 0.38%포인트 높아진다는 전망이다. 제조업 기반 생산파급효과는 15년간 연평균 6조 3000억~6조 7000억 원 늘어난다.

같은 분석에서 농업 생산은 연평균 7100억 원 줄어든다. 임업은 606억 원, 수산업은 817억 원 감소한다. 정부는 이 수치가 일정한 가정에 따른 잠정 전망치라고 설명했다.

10월 6일 국무회의에서 지시가 달라졌다. 서울신문 보도에 따르면 대통령은 비공개 회의에서 "결론을 정해 놓고 서두르지 말고 원점에서 다시 대화하라"고 지시했다. 강유정 수석대변인이 전한 발언이다.

같은 날 공개 발언에서 기금 이야기가 나왔다. 정책브리핑 정책뉴스에 따르면 대통령은 "과거 정부가 1조 원을 조성하기로 했는데 지금까지 3255억 원이 적립됐다"고 말했다. "자발적 적립이라 실제로 제대로 안 된 것 같다"고도 했다. 대통령은 기금 확충을 "정부 신뢰를 회복하기 위한 아주 작은 조치"라고 설명했다.

8일 서면 브리핑은 보류의 경위를 적었다. 11월 CPTPP 장관회의에서 한국 가입이 논의되려면 10월 중순까지 공청회 계획을 관보에 공지해야 한다는 의견이 국무회의에서 나왔다. 대통령은 연내에 신청하지 않도록 지시했다. 관련 부처에는 시한을 정하지 말고 농어민과 대화하라고 당부했다.

브리핑은 협정 검토를 이어 간다고 적었다. CPTPP를 "중요하게 검토해야 할 선택지"라고 적었다. 정부와 농어민 사이의 신뢰 회복이 우선이라는 문장 뒤에 기금 7000억 원 문장이 이어진다.

숫자를 맞춰 보면 이렇다. 1조 원에서 3255억 원을 빼면 6745억 원이다. 정부가 넣겠다는 돈은 2000억 원과 5000억 원을 더한 7000억 원이다. 적립된 3255억 원에 7000억 원을 더하면 1조 255억 원이다.

제18조의2 제3항은 기금 재원을 '정부 외의 자'의 출연으로 적는다

제18조의2는 여섯 개 항으로 돼 있다.

• 제1항: 협정 이행으로 피해를 입거나 입을 우려가 있는 농어업·농어촌을 지원하려고 기금을 설치한다.
• 제2항: 대·중소기업·농어업협력재단 안에 운영위원회와 운영본부를 두고 별도 회계로 관리한다.
• 제3항: 기금은 "정부 외의 자가 출연하는 현금이나 물품, 그 밖의 재산 등으로 조성한다."
• 제4항: 조성액 목표는 매년 1000억 원이다. 부족하면 정부가 "필요한 조치"를 하고 그 결과를 국회 상임위에 보고한다.
• 제5항: 출연하는 자는 용도와 사업을 지정할 수 있다.
• 제6항: 용도는 교육·장학, 복지, 지역 개발, 공동 협력 사업, 농·수협 상품권 사업 등이다.

제3항은 재원을 하나만 적었다. 2017년 1월 신설 당시 조문은 "정부 외의 자의 출연금 등으로 조성한다"였다. 2019년 8월 개정은 출연 형태에 물품과 그 밖의 재산을 더했다. 개정이유는 현금 출연만 적혀 있어 기업 출연이 제한된다는 것이었다. 출연 주체는 두 번 모두 '정부 외의 자'였다.

같은 법의 다른 기금과 견주면 차이가 드러난다. 제13조의 자유무역협정 이행지원기금은 재원의 첫째 항목으로 "정부의 출연금"을 적는다. 둘째 항목이 "정부 외의 자의 출연금 또는 기부금"이다. 한 법 안에서 두 기금의 재원을 다르게 적은 것이다.

정부가 기관에 돈을 출연하려면 법률 근거가 있어야 한다. 국가재정법 제12조는 "법률에 근거가 있는 경우에는 해당 기관에 출연할 수 있다"고 적는다. 제18조의2에는 정부가 이 기금에 출연한다는 문장이 없다.

제4항에는 기한이 붙어 있다. 2017년 개정법 부칙 제2조는 제4항이 "이 법 시행 후 10년간 효력을 가진다"고 적었다. 국가법령정보센터는 이 항이 2027년 1월 16일까지 유효하다고 표기한다. 매년 1000억 원 목표와 정부의 부족분 조치 의무가 이 항에 들어 있다.

올해 4월 이 법은 한 차례 고쳐졌다. 4월 21일 공포된 법률 제21565호는 피해보전직접지불제 시행 기간을 10년에서 15년으로 늘렸다. 제18조의2는 그때 바뀌지 않았다.

2015년 합의문과 2016년 정부 해명은 재정을 넣는 기금이 아니라고 했다

기금의 출발점은 2015년 11월 30일 여야정 합의다. 머니투데이가 실은 합의문 전문의 첫 항이 이 기금이다. 합의문은 "무역이득공유제 대안으로 민간기업, 공기업, 농·수협 등의 자발적 기부금을 재원으로" 기금을 만든다고 적었다. 규모는 매년 1000억 원씩 10년간 1조 원이다.

합의문에는 부족분에 관한 문장도 있다. "자발적 기금조성액이 연간 목표에 미달할 경우 정부는 그 부족분을 충당하도록 필요한 조치를 한다"는 문장이다. 서명자는 새누리당과 새정치민주연합의 정책위의장, 경제부총리, 산업통상자원부 장관이다.

'필요한 조치'가 재정 출연을 뜻하는지는 이듬해 정부가 직접 답했다. 2016년 10월 한 신문이 정부가 출연 대상에서 빠졌다고 보도했다. 농림축산식품부·기획재정부·산업통상자원부는 10월 31일 해명자료를 냈다.

해명자료의 내용은 세 가지다.

• 여야정 합의에도 정부는 기금의 출연 대상에 포함돼 있지 않았다.
• 합의 직후인 2015년 12월 1일 정부 합동 브리핑에서 정부 재정을 투입하는 것이 아니라고 설명했다.
• 19대 국회에서 여야가 각각 낸 개정안도 출연 대상을 '정부 외의 자'로만 적었다.

정부는 같은 자료에서 기금의 성격도 설명했다. 무역이득공유제는 기업 이익 일부를 조세나 부담금으로 걷는 방식이어서 받아들일 수 없다고 결론 냈다는 것이다. 기금은 민간의 자발적 기부이고 정부는 홍보와 세제 혜택으로 돕는다고 적었다. "준조세 성격의 모금을 통해 강제로 기금을 조성하는 계획이 아님"이라는 문장도 있다.

법은 그 설명대로 만들어졌다. 2017년 1월 17일 개정법의 개정이유는 기금 재원을 "민간기업, 공기업, 농ㆍ수협 등의 자발적 기부금"이라고 적었다. 세제 혜택은 조세특례제한법 제8조의3에 들어갔다. 내국법인이 이 기금에 출연하면 출연금의 10%를 법인세에서 공제한다.

2017년부터 한 해 1000억 원을 채운 적이 없다

재단이 공개한 주요 사업실적에 누적 조성금액이 나온다. 2026년 6월 기준이고 다년 협약분은 빠진 숫자다.

• 2019년 말: 780억 원
• 2020년 말: 1143억 원
• 2021년 말: 1598억 원
• 2022년 말: 1953억 원
• 2023년 말: 2257억 원
• 2024년 말: 2604억 원
• 2025년 말: 3124억 원
• 2026년 6월: 3207억 원

2019년 말 누계 780억 원은 2017년부터 세 해 동안 모인 돈이다. 이 표로 계산하면 2020년 이후 누계가 가장 많이 늘어난 해는 2025년이다. 한 해 520억 원이 늘었다. 2020년은 363억 원, 2021년은 455억 원, 2023년은 304억 원이다. 2020년 이후 목표 1000억 원의 절반을 넘긴 해는 2025년 한 번이다.

대통령이 말한 3255억 원은 7월 기준 수치다. 노컷뉴스는 국민의힘 김선교 의원이 농림축산식품부에서 받은 자료를 보도했다. 2026년 7월 기준 누적 조성액은 3255억 원으로 목표의 32.6%다. 재단 표와는 집계 시점과 다년 협약분을 넣는 범위가 다르다.

누가 냈는지도 이 자료에 있다. 민간기업 출연액은 1532억 8000만 원으로 전체의 47.1%다. 공공기관 출연액은 1714억 7000만 원이다. 공공기관이 민간기업보다 많이 냈다.

10대 그룹의 누적 출연액은 852억 7300만 원이다. 다년 협약 잔액을 포함한 2026년 7월 31일 기준 수치다. 삼성이 166억 2500만 원으로 가장 많았다. 농협 129억 200만 원, 롯데 125억 500만 원이 뒤를 이었다.

같은 재단이 관리하는 다른 기금과 견줄 수 있다. 재단 실적표에서 대·중소기업상생협력기금의 누적 출연금액은 2026년 6월 3조 2336억 원이다. 농어촌상생협력기금 3207억 원은 그 10분의 1 수준이다. 두 기금 모두 출연금의 10%를 법인세에서 공제받는다.

쓴 돈도 같은 표에 있다. 누적 지원금액은 2026년 6월 2740억 원이다. 조성금액 3207억 원의 85%가량이 이미 집행됐다.

용도별 내역은 의원실 자료로 보도됐다. 농민신문은 더불어민주당 윤준병 의원의 자료를 보도했다. 올해 6월까지 쓴 2740억 3300만 원 가운데 '직접 지원' 사업비는 438억 900만 원이다. 농민의 생산기반 구축이나 소득 창출로 이어지는 사업을 가리키며, 비중은 16%다.

예산안에는 출연금 2000억 원이 잡혔고 개정안은 소위를 통과했다

재정 투입 논의는 7월에 시작됐다. 뉴데일리 보도에 따르면 대통령은 7월 16일 농림축산식품부 업무보고에서 정부 책임을 말했다. "현재 7000억 원 정도 부족하다면 세수 상황도 괜찮은 편이니 정부가 대신 책임지는 방안도 강구하면 좋을 것 같다"는 발언이다.

이 매체는 농림축산식품부 관계자의 말도 전했다. 합의 당시 정부는 출연 대상에 포함되지 않았고 법에도 명시돼 있어 "법 개정도 고려할 부분"이라는 설명이다.

그 뒤 경과는 이렇다.

• 8월 11일: 국회 농림축산식품해양수산위원회 법안심사소위가 개정안을 논의했다. 한국경제 보도에 따르면 의결은 하지 않았다.
• 8월 25일: 머니투데이 보도에 따르면 국무회의에 '농어촌상생협력기금 출연 추진계획안'이 올랐다. 예비타당성조사를 면제받으려는 절차다.
• 9월 1일: 농림축산식품부가 2027년 예산안을 발표했다. 정책브리핑에 따르면 기금 "출연금(2000억 원)을 처음으로 반영"했다.
• 9월 29일: 농민신문 보도에 따르면 같은 소위가 개정안을 의결했다.
• 10월 6일과 8일: 대통령 발언과 청와대 브리핑이 나왔다.

정부도 법 개정이 필요하다고 밝혔다. 머니투데이가 전한 농림축산식품부 관계자의 말은 이렇다. 국회에 발의된 법안은 기존 부족분을 재정으로 보완하는 내용과 차이가 있다는 것이다. "정부가 보다 적극적으로 참여할 수 있는 방향의 법 개정이 필요"하다고도 했다. 뉴데일리도 9월 2일 정부가 한시적 출연을 위해 법률 개정을 추진할 계획이라고 보도했다.

나머지 5000억 원의 시기는 보도로 전해졌다. 뉴데일리와 한국경제는 정부가 2030년까지 부족분을 재정으로 지원할 방침이라고 보도했다. 농민신문은 농림축산식품부가 2000억 원씩 3년, 1000억 원을 1년 출연하는 구상을 국회에 설명한 것으로 파악된다고 전했다.

소위를 통과한 개정안의 내용은 농민신문 보도로 알려졌다.

• 목표액 가운데 미달분을 정부가 제한적으로 직접 출연할 수 있게 한다.
• 일몰 기한을 2037년 1월까지 10년 연장한다.
• 대통령령으로 정하는 일정 기준 이상 수혜기업의 출연 노력 조항을 새로 둔다.

개정안은 상임위 전체회의, 법제사법위원회, 본회의를 남겨 두고 있다. 열린국회정보 의안 검색에서 이 법의 개정안은 22대 국회에 14건이 접수됐다. 가장 최근에 접수된 것은 3월 30일의 위원회 대안이고 이튿날 가결됐다. 9월 소위 의결안은 10월 10일 현재 위원회 대안으로 접수되지 않았다. 정부 출연 근거를 담은 박수현 의원안은 10월 10일 현재 의결일자와 의결결과가 비어 있다.

기금에 관한 계류 법안은 네 건이다.

• 윤준병 의원안(2024년 10월): 목표를 20년간 2조 원으로 올린다. 부족액은 일반회계에서 전입한다. 수혜기업에 매출액 0.005% 이상 출연 노력 의무를 둔다.
• 박덕흠 의원안(2025년 4월): 국회 보고 주체를 농림축산식품부 장관으로 정한다. 수혜기업의 출연 노력을 적고 목표 기간을 20년으로 늘린다.
• 박수현 의원안(2025년 5월): 정부가 기금에 출연할 근거를 두고 제4항 유효기간을 20년으로 늘린다.
• 윤준병 의원안(2026년 2월): 재단이 자발적 기부금품을 접수할 근거를 둔다.

일정은 두 개가 겹친다. 헌법 제54조에 따라 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 예산안을 의결해야 한다. 12월 2일이다. 제4항의 효력은 2027년 1월 16일에 끝난다. 예산안의 2000억 원은 '출연금'이고, 출연의 법률 근거는 개정안에 들어 있다.

재정으로 채우자는 쪽은 합의문의 '부족분 충당' 문장을 든다

재정 투입을 지지하는 논거는 세 갈래다.

첫째는 약속이다. 합의문은 조성액이 목표에 못 미치면 정부가 부족분을 충당하도록 조치한다고 적었다. 법 제4항도 같은 의무를 정부에 지웠다. 대통령은 7월 업무보고에서 "농민들에게 1조 원 보전을 약속했으니 정부도 책임을 져야 하는 것 아닌가"라고 말했다. 뉴데일리가 전한 발언이다.

둘째는 실적이다. 자발적 출연으로는 한 해 1000억 원을 채운 적이 없다. 민간기업이 낸 돈은 공공기관보다 적다. 대통령은 6일 "자발적 적립이라 실제로 제대로 안 된 것 같다"고 했다. 기한을 늘려도 같은 방식으로는 목표를 채우기 어렵다는 것이 이 논거다.

셋째는 누적된 불균형이다. 정부 분석에서 CPTPP 가입 때 제조업 생산은 늘고 농업 생산은 줄어든다. 농림축산식품부 관계자는 7월 "시장개방으로 수혜를 본 산업이 있는 반면 농업·농촌은 상대적으로 위축"됐다고 말했다. 누적된 불균형을 보완한다는 취지로 이해한다는 설명이다.

여당 의원도 같은 평가를 했다. 아시아경제 보도에 따르면 더불어민주당 박지원 의원은 7월 21일 라디오에서 정부 출연 방침을 환영했다. "이 문제를 일거에 해결하는 계기가 될 것"이라고 말했다. 박 의원은 민간 기업과 재단도 기금 조성에 나서야 한다고 덧붙였다.

정부 출연 근거를 두는 법안은 2025년 5월부터 국회에 있었다. 소위는 9월 29일 그 근거를 담은 안을 의결했다.

농업계와 야당 의원은 기업이 낼 몫을 세금으로 메운다고 본다

반대 논거도 세 갈래다.

첫째는 부담 주체다. 김선교 의원은 노컷뉴스가 전한 발언에서 조성 부진의 원인 평가가 먼저라고 했다. "정부가 부족한 기금 7천억 원을 국민 세금으로 메우는 데 급급할 것이 아니라" 유인책을 마련하라는 주장이다. 세액공제 확대, 동반성장지수 가점, 공공조달 연계를 들었다.

둘째는 농업예산이다. 농민신문은 7000억 원이 농림축산식품부 예산에서 나간다는 점을 짚었다. 내년 농업예산 증액분의 절반 이상을 농어촌 기본소득과 기금 출연금이 차지한다고 보도했다. 정부 출연이 기업의 책임을 덜어 주는 선례가 될 수 있다는 농업계 우려도 전했다.

셋째는 기업의 유인이다. 뉴데일리는 정부가 미달분을 채우면 기업의 추가 출연이 위축될 수 있다는 우려를 전했다. 한국후계농업경영인중앙연합회는 성명에서 기업 출연금과 정부 출연금의 운용을 구분하라고 요구했다. 정부 출연금은 농정 당국의 재량을 넓히는 쪽으로 제도를 마련하라는 주장이다.

기업에 출연 의무를 두는 방안에는 국회 안에서 반론이 나왔다. 경향신문은 1월 국회 검토보고서를 보도했다. 최용훈 농해수위 수석전문위원은 출연 노력 의무를 두고 "준조세 성격 여부에 대한 논란이 있을 수 있고" 민간기업에 부담이 될 수 있다고 적었다. 뉴데일리 7월 보도에 따르면 농림축산식품부도 수혜기업을 특정하는 데 한계가 있다는 입장이다.

세제 혜택을 늘리는 방안은 부처 협의에서 진척되지 않았다. 경향신문 보도에 따르면 농림축산식품부는 세액공제율을 10%에서 15%로 올려 달라고 재정경제부에 요청했다. 재정경제부는 세수 감소를 이유로 난색을 보인 것으로 알려졌다.

정부도 쓰임새를 아직 정하지 않았다. 뉴데일리 보도에 따르면 정부 출연금의 사용 범위와 관리·운영 체계는 재정당국·전문가와 추가 논의를 거쳐 정할 계획이다.

민주당은 정부의 보완 방향에 공감했고 국민의힘은 보류를 비판했다

두 당은 10일 나란히 입장을 냈다.

더불어민주당은 신현영 대변인 서면브리핑에서 "농어민의 우려를 반영한 정부의 보완 방향에 공감"한다고 밝혔다. 보류가 농어민과 신뢰를 쌓는 계기가 돼야 한다고 했다. 당정 협의로 후속 대책을 점검하겠다는 말도 넣었다. 이 브리핑에 기금 7000억 원은 나오지 않는다.

국민의힘은 박성훈 수석대변인 논평에서 정부를 비판했다. 대통령이 며칠 만에 CPTPP 논의를 원점으로 돌리고 연내 신청을 보류했다는 것이다. 논평은 "농어민 보호는 반드시 필요"하다고 적었다. 이어 피해 대책을 마련하고 이해관계를 조정하는 것이 정부의 책임이라고 했다. 이 논평에도 기금은 나오지 않는다.

보류 전의 입장은 이랬다. 서울신문 보도에 따르면 한병도 민주당 원내대표는 10월 1일 일방적으로 가입을 추진하지 않겠다고 말했다. 국민의힘이 '대책 없는 개방'이라며 농어민 불안을 부추긴다고도 했다.

기금에 관해서는 두 당 의원이 모두 법안을 냈다. 민주당 윤준병 의원안은 부족액을 일반회계에서 전입하게 한다. 국민의힘 박덕흠 의원안은 수혜기업의 출연 노력과 기간 연장을 담았다. 기간을 20년으로 늘리는 데는 두 안이 같다. 재정 전입 조항은 윤준병 의원안에만 있다.

NEXT의 시각

NEXT는 7000억 원을 넣을지보다 어떤 조문과 기준으로 넣는지가 먼저 공개돼야 한다고 본다.

첫째, 조문이다. 현행 제3항은 기금 재원을 '정부 외의 자'의 출연으로 적는다. 국가재정법은 법률 근거가 있을 때 출연할 수 있다고 적는다. 예산안의 출연금 2000억 원은 법 개정을 전제로 편성됐다. 개정안은 소위를 통과했고 위원회 대안으로는 아직 접수되지 않았다. 출연 한도와 기한, '제한적'이라는 말의 뜻은 조문이 나와야 따질 수 있다.

둘째, 비용을 누가 대는가다. 2015년 합의와 2016년 정부 해명은 재정을 넣지 않는 기금이라고 했다. 지금 계획대로면 목표 1조 원 가운데 7000억 원을 세금이 댄다. 그 돈은 농림축산식품부 예산에서 나간다. 정부는 설명을 바꾼 이유를 문서로 밝혀야 한다. 기업 몫으로 남는 금액이 얼마인지도 함께 밝혀야 한다.

셋째, 실적과 집행이다. 기금은 2017년부터 한 해 1000억 원을 채운 적이 없다. 쓴 돈 가운데 직접 지원은 16%라는 의원실 자료가 있다. 정부는 출연금의 사용 범위와 관리 체계를 추가 논의로 정하겠다고 했다. 사용 기준이 정해지기 전에 금액부터 정해진 것이다.

넷째, 국회에도 같은 기준이 적용된다. 여야 법안은 모두 기간을 20년으로 늘린다. 소위 의결안은 수혜기업의 출연 노력 조항을 새로 둔다. 그런데 '수혜기업'이 누구인지는 정부도 정하기 어렵다고 했다. 그 정의가 없으면 다음 열 해의 민간 출연은 지금과 같은 자발적 방식으로 남는다.

그래서 정부와 국회는 예산안을 의결하기 전에 두 가지를 내놓아야 한다. 소위를 통과한 개정 조문 전문이 하나다. 2000억 원을 어느 사업에 어떤 기준으로 쓰는지 적은 계획이 다른 하나다. 22일 농림축산식품부 종합감사와 예산안 심사가 그것을 물을 자리다.