조문이 공개되지 않은 법안, 석 달 넘게 이어진 52시간 논쟁

서울 종로의 사무실 건물. 2020년 2월 18일 저녁 서울연구원이 촬영한 자료사진이다.
사진: 서울연구원 · Night view of Downtown Seoul along Jongno Street in 2020.jpg · CC BY 4.0

핵심

메가특구 특별법은 10월 9일 현재 국회 의안정보에서 검색되지 않는다[1]. 정부 초안은 9월 4일 당정협의에 보고됐고, 여당 의원은 구체적 조문을 설명하지 않았다[2].
근로시간 특례를 다룬 보도 가운데 확인된 가장 이른 것은 7월 1일 머니투데이 기사다[3]. 4월 15일 회의를 전한 정책브리핑 기사에는 근로시간 관련 내용이 없다[4].
노사정 실무협의체는 9월 22일부터 세 차례 열렸다[5][6]. 10월 8일 회의에서 경총과 민주노총이 제안을 발제했고, 보도참고자료에 그 내용은 실리지 않았다[6].
연구개발 업무의 선택근로 정산기간은 현행법상 3개월이다[7]. 반도체 연구개발 특별연장근로는 2025년 3월부터 6개월 인가가 가능하다[8][9].
6개월 인가 신청은 62건 가운데 4건이다[9]. 서울신문 보도에 따르면 2025년 반도체 기업의 특별연장근로 신청은 45건 모두 인가됐다[10].
NEXT는 조문이 공개돼야 이 특례가 누구에게 얼마나 적용되는지 따질 수 있다고 본다.

8일 고용노동부는 메가특구 사회적 대화 제3차 실무협의체를 열었다. 노동계에서는 한국노총 정책본부장과 민주노총 기획실장이 나왔다. 경영계에서는 경총 이사와 대한상의 본부장이 참석했다. 정부 쪽은 노동부와 국무조정실, 재정경제부, 산업통상부 실·국장이었다[6].

노동부가 낸 보도참고자료에서 회의 내용은 두 문장이다. 경총과 민주노총이 메가특구 노동정책에 대한 제안을 발제했다는 문장이 먼저 나온다. 제4차 회의를 14일 오후 4시에 연다는 문장이 뒤따른다[6].

하루 전인 7일 김영훈 고용노동부 장관은 유튜브 방송 '장윤선의 취재편의점'에 출연했다. 머니투데이 보도에 따르면 진행자는 합의가 어려울 것이라는 관측이 일반적이라고 물었다. 장관은 "(그런) 언론의 평가가 중론이고 객관적"이라고 답했다. 이어 "우선 대화가 성립됐다는 것에 대해 큰 의미를 두고 싶다"고 말했다[11]. 이 대화가 다루는 법안은 9일 현재 국회 의안정보에 올라와 있지 않다[1].

4월 회의 기사에 근로시간은 없었다

이재명 대통령은 4월 15일 규제합리화위원회 제1회 전체회의를 주재했다. 회의는 '5극3특 지원을 위한 메가특구 추진방안' 등을 논의했다. 정책브리핑 정책뉴스 기사는 메가특구를 지역경제 성장과 국가 전략산업 육성을 위한 대규모 핵심 성장거점으로 소개했다[4].

기사가 전한 규제특례는 메뉴판식 규제특례, 수요응답형 규제유예, 업그레이드 규제샌드박스다. 재정·금융·세제·인재·인프라·기술창업·제도의 7대 지원패키지도 함께 담겼다. 기업과 지자체가 계획을 세우고 지자체가 지정을 신청한다. 규제합리화위원회가 심의·의결하면 산업통상부 장관이 지정한다[4].

기사는 이날 논의한 주요 4개 분야로 로봇, 재생에너지, 바이오, AI자율주행차를 들었다. 예시로 든 특례는 로봇 원본데이터 활용, 재생에너지 직접 거래 허용 등이다. 이 기사 본문에는 '근로'나 '노동'이라는 낱말이 나오지 않는다. 정부는 가칭 메가특구특별법을 올해 안에 제정할 계획이라고 밝혔다[4].

7월 이후의 경과

국회는 1월 29일 반도체특별법을 찬성 199명, 기권 7명으로 가결했다[12]. 시행 중인 이 법 본문에는 '근로시간'이라는 낱말이 없다[13]. 메가특구의 근로시간 특례를 다룬 보도는 7월 1일 기사가 확인된 가장 이른 것이다[3].

7월 1일: 머니투데이가 산업통상부와 규제합리화위원회의 잠정안을 입수했다고 보도했다. 연구개발 인력과 고소득 전문인력의 근로시간 규제 적용 제외가 담겼다고 전했다[3].
7월 27일: 고용노동부가 국회 기후에너지환경노동위원회 소속 민주당 의원들에게 노동 분야 추진 방향을 보고했다. 노동부는 31일 보고 사실을 밝히며 정부안이 확정된 것은 아니라고 했다[14].
7월 31일: 국민의힘 고동진 의원 등 16인이 반도체특별법 개정안을 발의했다[15].
8월 3일: 양대노총이 공동성명에서 법 추진을 규탄하고 사회적 대화와 대통령 면담을 요구했다[16]. 산업통상부는 같은 날 설명자료에서 법안의 구체적 내용은 확정되지 않았다고 밝혔다[17].
8월 5일: 김영훈 장관이 기자간담회에서 기업들이 특별연장근로를 신청하지 않는다고 말했다[18].
8월 6일: 김정관 산업통상부 장관이 관훈토론회에서 근로시간 제도를 손볼 필요가 있다고 말했다[19].
9월 4일: 정부 초안이 민주당 당정협의에 보고됐다[2].
9월 15일: 김영훈 장관이 '원포인트 사회적 대화'를 제안했다[20].
9월 17일: 민주노총 중앙집행위원회가 참여를 결정했다[21].
9월 22일, 10월 2일, 10월 8일: 실무협의체가 세 차례 열렸다[5][22][6].

경향신문 보도에 따르면 김정관 장관은 8월 6일 "일하겠다는 젊은 사람들의 의지를 제도가 강제로 막아선 안 된다"고 말했다[19]. 김영훈 장관은 9월 15일 브리핑에서 두 사람의 견해차를 직접 언급했다. 자신은 화이트칼라 이그젬션에 부정적인 입장을 낸 적이 있고, 산업부 장관은 필요성을 말했다는 것이다. 장관은 두 입장이 충돌하는 문제가 아니라고 덧붙였다[20].

같은 브리핑에서 장관은 "정부 입장은 아직까지 확정된 바는 없습니다"라고 했다. 법안에 노동 특례가 들어가는지는 "입법부의 권한"이라고 답했다. 핵심 의제로는 노동시간과 이른바 '2+2' 고용 문제를 꼽았다[20].

9월 4일 당정협의 뒤 민주당 장철민 의원은 조문에 대한 질문을 받았다. 뉴스핌 보도에 따르면 그는 "'52시간제 예외' 이런 식의 조문이 있지는 않다"고 말했다. 특정 조문을 말하기는 부적절하다며 구체적 답은 하지 않았다[2].

법안은 9월에 발의되지 않았다. 서울경제는 9월 28일 정무위 소속 민주당 의원을 인용해 이달 발의가 사실상 어렵다고 보도했다[23]. 헤럴드경제는 29일 복수의 산자위 소속 여당 의원을 인용했다. 당정이 법안 이름을 '초광역특구특별법'으로 바꾸기로 했다는 내용이다[24]. 이 매체는 30일 노동규제 특례가 제외될 가능성이 크다는 관측이 나온다고 전했다. 30일 기사에 나온 의원과 관계자는 익명이다[25].

거론되는 특례 세 갈래

알려진 내용은 7월 27일 노동부 보고를 전한 보도와 장철민 의원의 당정협의 뒤 설명에 근거한다[14][26][2].

선택근로: 뉴시스는 노동계를 인용해 정산기간을 1개월에서 6개월로 늘리는 안이 보고에 담겼다고 전했다[26]. 현행법에서 연구개발 업무의 정산기간은 3개월이다[7].
한국형 화이트칼라 이그젬션: 세계일보 보도에 따르면 대상은 소득 상위 3%인 관리자와 연구개발자다. 노동자가 동의하면 주 52시간 상한을 없애고 연장·야간·휴일 수당 대신 일반 수당을 주는 방안이다[14]. 경향신문 보도에 따르면 상위 3%의 하한은 국세청 자료 기준으로 연봉 1억 4000만 원이다. 노동부 조사 기준으로는 1억 3000만 원이다[27].
기간제·파견: 기간제 사용기간을 서면 합의로 2년 더 늘리는 내용이 보고에 포함됐다[14]. 뉴시스는 파견 업종 확대도 보고에 담겼다고 전했다[26].

장철민 의원은 화이트칼라 이그젬션과 선택근로시간제가 조문으로 만들어지고 있다고 말했다. 초안을 두고는 "화이트칼라 이그젬션 제도의 한국형 버전을 어떤 식으로 조문으로 만들 것인가에 대한 정부 고민이 담겨 있다"고 했다[2].

이미 있는 제도와 이용 실적

근로기준법은 1주 근로시간을 40시간으로 정한다. 당사자가 합의하면 12시간까지 연장할 수 있다. 주 52시간은 이 둘을 더한 숫자다[7]. 이 논쟁에서 주로 거론되는 제도는 선택근로, 탄력근로, 특별연장근로다[7][3][27].

선택근로: 정산기간 평균으로 주 40시간을 맞추는 제도다. 연구개발 업무의 정산기간은 3개월이다[7].
탄력근로: 단위기간은 최대 6개월이다. 특정 주의 근로시간은 52시간까지 늘릴 수 있다. 여기에 연장근로 12시간을 더할 수 있다[7].
특별연장근로: 특별한 사정이 있으면 고용노동부 장관의 인가와 근로자 동의를 받아 연장한다[7].

같은 법 제63조는 대통령령으로 정한 업무의 종사자에게 근로시간 규정을 적용하지 않는다[7].

정부는 2025년 3월 반도체 연구개발에 한해 특별연장근로 특례를 만들었다[8][9]. 1회 인가기간을 6개월로 늘리고 6개월 추가 연장을 허용했다. 6개월 인가의 첫 3개월은 주 64시간이 상한이다. 나머지 3개월은 주 60시간이다. 특례를 쓰면 건강검진이 의무다[8].

이용 실적은 국회의원실이 노동부에서 받은 자료로 알려졌다. 연합뉴스는 8월 12일 이용우 민주당 의원실 자료를 보도했다. 지침 개정 이후 반도체 연구개발 분야의 특별연장근로 신청은 62건이었다. 이 가운데 인가기간을 6개월로 신청한 것은 4건이다. 삼성전자는 올해 6월까지 22건을 신청했다. 그중 6개월 신청은 지난해 2건이다. SK하이닉스는 5건을 신청했고 6개월 신청은 없었다[9].

전체 특별연장근로 통계는 다른 의원실 자료다. 서울신문이 이학영 민주당 의원실을 통해 확보한 노동부 자료다. 2025년 인가 건수는 7111건이다. 같은 해 신청 대비 인가율은 92.9%였다. 2025년 반도체 기업의 신청은 45건 모두 인가됐다. 노동관서는 신청을 받은 날부터 3일 안에 인가 여부를 정한다[10]. 두 의원실 자료는 집계 범위와 기간이 다르다[9][10].

산업통상부 관계자는 인가 절차를 문제로 든다. 서울신문 보도에 따르면 이 관계자는 제출 서류가 10종 이상이라고 말했다. 업무 사유를 자세히 적어야 해 영업 기밀이 유출될 수 있다는 설명도 했다. 재계 관계자는 특별연장근로가 연간 90일로 제한된다고 말했다[28]. 김영훈 장관은 기자간담회에서 특별연장근로가 1년까지 가능하다고 말했다[18].

찬성 근거와 반대 근거

경영계는 기업 수요를 든다. 경총은 7월 26일 기업 468개사 조사 결과를 발표했다. 대상은 50인 이상 국가첨단전략기술 기업이다. 필요한 노동 특례로 '연구개발 인력 근로시간 유연화'를 고른 기업이 50.6%였다[29]. 삼성전자는 박해철 민주당 의원에게 낸 답변서에서 입장을 밝혔다. 화이트칼라 이그젬션이 연구개발 경쟁력 강화에 도움이 된다는 내용이다. 특구 밖 관련 사업장에도 적용해 달라고 했다[30].

산업계는 연구개발 업무의 특성도 든다. 경향신문은 산업계 주장을 이렇게 전했다. 연구개발 업무가 프로젝트 마감을 앞둔 특정 시기에 집중된다는 것이다[27]. 고동진 의원안의 제안이유도 같은 논리를 적었다. 연구 인력이 근로시간 운용이 유연한 해외로 나갈 우려도 들었다[15].

10월 6일에는 찬성 쪽이 인용할 연구가 나왔다. 이창용 전 한국은행 총재와 한은 조사국 오삼일 팀장 등 4명이 서울대 국가미래전략원 포럼에서 발표했다. 머니투데이 보도에 따르면 연구진은 주 52시간 상한제 뒤 초과근로 시간이 7.7% 줄었다고 분석했다. 생산성 향상으로 이어졌다는 증거는 확인되지 않았다고 했다. 연구진은 연 총급여 약 8200만 원 이상인 관리·전문·사무직 149만 명을 대상으로 제안했다. 이 제안은 특구가 아닌 전체 상용근로자를 놓고 계산한 것이다[31].

반대 쪽은 기존 제도의 이용 실적을 든다. 이용우 의원이 두 회사에서 받은 2025년 자료가 있다. 특별연장근로를 인가받은 연구개발 노동자의 평균 근무시간은 삼성전자가 주 49.9시간이었다. SK하이닉스는 주 46.3시간이었다[9].

노동계는 임금과 동의 문제를 든다. 뉴시스 보도에 따르면 한국노총은 7월 31일 성명에서 화이트칼라 이그젬션을 비판했다. "노동자가 정당하게 받아야 할 법정수당을 박탈해 실질적인 임금삭감을 초래하는 노동개악"이라고 했다. 민주노총은 같은 날 동의의 실질성을 문제 삼았다. 계약 갱신을 앞둔 기간제 노동자가 사용자의 요구를 거부할 자유가 얼마나 있느냐는 것이다[26].

노동시간 총량도 반대 근거로 쓰인다. OECD 자료에서 2025년 한국 취업자의 연간 노동시간은 1833시간이다. OECD 평균 1736시간보다 97시간 길다[32].

적용 범위를 둘러싼 자료도 있다. 경향신문은 이용우 의원이 근로복지공단에서 받은 자료를 보도했다. 기준은 연보수 1억 3000만 원 이상이다. 지난해 삼성전자 노동자 12만 8848명 중 7만 2708명이 이 기준을 넘었다. 이 수치에는 소득 기준만 적용됐고 직무 요건은 반영되지 않았다[33].

고동진 의원안은 제안이유에서 미국 화이트칼라 이그젬션과 일본 고도프로페셔널 제도를 들었다[15]. 미국 제도는 급여와 직무 요건을 갖춘 관리·행정·전문직을 최저임금과 초과근로수당 규정에서 면제한다. 미국 노동부 설명자료에 주 근로시간 상한 규정은 없다. 초과근로수당은 주 40시간을 넘는 시간에 붙는다[34]. 일본 후생노동성 집계로 고도프로페셔널 제도 대상자는 2026년 3월 말 1420명이다. 이 가운데 연구개발 업무는 42명이다[35].

두 당의 입장

더불어민주당
의원 발의 법안: 메가특구 특별법은 발의되지 않았다[1]. 장철민 의원은 9월 4일 발의 계획을 설명했다. 정무위 의원입법으로 발의한 뒤 당론화 과정을 거치겠다고 했다[2].
지도부·대변인 발언: 헤럴드경제 보도에 따르면 김민석 대표는 9월 7일 교섭단체연설에서 법 통과를 약속했다. "정기국회 최우선 입법으로 메가특구특별법을 통과시키겠다"고 했다[24]. 서울경제는 정무위 소속 민주당 의원들 사이에 노동특례를 두고 이견이 있다고 보도했다[23].
국민의힘
의원 발의 법안: 두 건이다. 고동진 의원안은 근무지역과 관계없이 반도체 연구개발 종사자에게 서면합의로 주 52시간 제약을 적용하지 않는 특례를 둔다. 소득 수준을 고려하고 추가 임금과 건강 보호 조치를 전제로 한다[15]. 이철규 의원안은 국가첨단전략산업 연구개발 근로자에게 별도 근로시간 기준을 적용하는 근로기준법 개정안이다[36].
지도부·대변인 발언: 서울경제 보도에 따르면 최은석 원내수석대변인은 8월 2일 특구에만 예외를 두는 것을 "또 다른 차별"이라고 했다. 산업 전반으로 넓히라는 요구다[37].

NEXT의 판단

NEXT는 조문이 공개돼야 이 특례가 누구에게 얼마나 적용되는지 따질 수 있다고 본다.

첫째, 대상 기준이 정부 안에서도 정해지지 않았다. 법안은 발의되지 않았다[1]. 경향신문 보도에 따르면 9월 4일 당정협의에서 두 부처가 다른 기준을 냈다. 노동부는 소득 상위 3%를, 산업부는 상위 7%를 냈다. 어떤 소득 자료를 기준으로 삼을지도 정해지지 않았다. 노동부 조사 기준 상위 3%선을 넘는 삼성전자 노동자는 절반 이상이다. 이 비율은 전체 직원을 놓고 계산한 것이다. 직무 요건을 적용한 수치는 이 자료에 없다[33].

둘째, 반도체 기업이 인가를 받지 못한 사례는 공개된 2025년 통계에 없다. 신청 45건이 모두 인가됐다[10]. 6개월 인가 신청은 4건이다. 2025년 특별연장근로를 인가받은 연구개발 노동자의 평균 근무시간은 두 회사 모두 주 52시간에 못 미쳤다[9]. 확인되지 않은 것은 기업이 신청하지 않는 이유다. 산업부 관계자는 서류 부담과 기밀 유출 우려를 들었다[28]. 이를 뒷받침하는 조사 자료는 공개되지 않았다. 김영훈 장관은 9월 15일 실태조사 등 객관적 자료를 대화에 제공하겠다고 했다[20]. 2차와 3차 보도참고자료에는 그 자료를 냈다는 내용이 없다[22][6].

셋째, 일정상 사회적 대화가 다룬 내용과 국회가 심사할 조문이 달라질 수 있다. 장관은 연내 입법이 정부 목표라고 했다[11]. 대화는 세 번 열렸다[6]. 2차에서는 정부가 메가특구의 개념과 방향을 설명했다[22]. 노사 발제는 3차가 처음이다[6]. 장관은 합의가 어렵다는 관측을 "중론이고 객관적"이라고 했다. 해법을 찾을 수 있다는 말도 했다[11]. 헤럴드경제는 특례를 빼고 발의한 뒤 심사 단계에서 넣는 방안이 거론된다고 보도했다. 그렇게 되면 사회적 대화는 발의된 법안에 없는 조항을 논의하게 된다[25].

조문 초안은 9월 4일 당정협의에 이미 나왔다[2]. 장철민 의원은 9월 4일 당정협의에서 조문 작업한 것을 처음 봤다고 말했다. 화이트칼라 이그젬션과 선택근로시간제가 조문으로 만들어지고 있다고도 했다[2]. 서울경제는 이 노동특례 초안이 정무위에서 다시 검토되고 있다고 보도했다[23]. 정부와 여당은 발의 전이라도 노동 특례 조문 초안을 공개해야 한다. 10월 1일 공개된 일정으로는 13일에 고용노동부와 국무조정실 국정감사가 있다[38]. 14일에는 4차 실무협의체가, 27일에는 종합감사가 예정돼 있다[6][38]. 조문이 나와야 이 일정에서 대상과 요건을 따질 수 있다.

10월 8일 경총과 민주노총의 발제 내용이 공개되지 않았다[6]. 화이트칼라 이그젬션의 소득 기준은 노동부 3%, 산업부 7%로 보도됐고 확정되지 않았다[33][27]. 선택근로 6개월 안이 현행 1개월과 3개월 가운데 어느 쪽을 늘리는지 알려지지 않았다[26][7].